义务教育师资城乡均衡配置政策评估（上篇）(2)

　　纵观宏观政策演进，义务教育师资城乡均衡配置的战略地位不断提高，政策颁布密度不断增加，相关文本覆盖率不断攀升，政策颁发的主体由教育部门单独颁发转变为由多部委协同或国务院颁发，义务教育师资城乡均衡配置政策从确立走向政策体系的形成。

　　二、政策评估的指标体系、方式方法、结果分析

　　(一）政策评估的指标体系

　　依据国家统计局2006年颁布的《关于统计上划分城乡的暂行规定》，"城"指城区和镇区、"乡"指集镇和农村。通过对中国知网(CNKI)1994-2014年收录的有关科研论文进行检索分析发现，13篇涉及城乡教师评估，由此梳理出16项教师评估指标，每项指标出现的频次不同。这些指标大体可以分为三个类别：数量指标、质量指标及其他指标。采用德尔斐法，经过三轮10名包含教育行政部门、地方政府的管理者，高校、科研院所有关农村教育、教育财政、教师教育、教育公平、城乡教育一体化等领域的研究者，以及统计部门的工作者的研讨，确定了义务教育师资城乡均衡配置政策评估的指标体系及有关指标的权重。（见表1)

　　1.数量指标的选取

　　数量指标的本质在于衡量教师数量相对学生需要的充足性。当前，我国主要以生师比为标准核定中小学教师编制，以现有标准衡量，农村义务教育师资配备总量超编，现实却是农村学校尤其是小规模学校普遍教师短缺、工作量较大。可见，生师比指标并非衡量教师数量充足性的理想指标。校师比指标几乎完全取决于学校规模，农村小规模学校较多，其无法衡量农村教师数量的充足性。科师比指标反映每门学科配备教师的数量，受学校规模、课程开设的影响很大，也无法直接衡量教师数量的充足性。我国义务教育基本实行"班级授课制"的教学组织形式，班师比更适用于当前城乡学校规模差别大、班额差别大的实际情况，故选取此指标为义务教育师资城乡均衡配置政策评估的数量指标。

　　结构指标主要衡量教师队伍数量构成的合理性。学科结构指标用来衡量各学科教师的比例，科学的学科结构是顺利开展教学、提高教育质量的基础。现有统计数据并未对小学教师按学科进行划分，本文以初中教师的学科结构作为义务教育师资城乡均衡配置政策评估的指标。合理的年龄结构有利于促进教师之间的经验传承，保持教师队伍活力。研究表明，从精力、记忆力和经验等方面综合考虑，28?54岁是专业人员的最佳工作年龄，[〗]30?50岁是教师工作的最佳年龄[2]。本文考虑统计口径，以31?50岁初中教师的比例作为义务教育师资城乡均衡配置年龄结构评估的指标。

　　2.质量指标的选取

　　质量指标衡量凝结在教师身上的知识、能力、经验等可以提高教育质量的要素水平。学历表征教师的原始知识储备，而且学历制度本身是一种人才筛选机制，具有较高学历的人一般也具有较好的基本素质和竞争能力。[3]由此可见，学历是衡量教师质量的重要指标。教师职称评定在我国具有相对规范的标准，反映教师的经验积累和教学水平。由此，本文把职称作为义务教育师资城乡均衡配置质量评估的重要指标。

　　专业对口率表征教师所学专业和教授学科的匹配程度，能够在一定程度上衡量教师的专业化教学水平，对教育质量产生影响，但缺乏规范性的数据，故不予选取。骨干教师是教师中业务强、师德高的群体，但我国骨干教师种类较多、各地评价标准不一，区域差异较大，难以进行统一比较，故不予选取。

　　3.其他指标的选取

　　教学研究指标主要衡量教师的科研创新、行动研究能力，教师培训主要衡量教师的专业发展、继续学习能力，教师道德主要衡量教师的职业品德、敬业精神等。这些指标具有较强的情境性和个体性，更适合用质性研究手段开展深人分析，[4]而不适合用量化的指标加以衡量，故本文不予选取。教师待遇衡量教师的收人水平，影响教师的工作积极性，但我国义务教育采用以县为主的管理体制，主要由县级财政负担教师的待遇，导致教师待遇在县域间的差别较大，而在县域内城乡间的差别反而相对较小，因此，不作为本文选取的指标。

　　(二）政策评估的方式方法

　　本文采用定量评估与定性评估相结合的方式进行政策评估。定量评估评价政策实施的客观效果，采用2004-2013年的公开数据，来源包括历年《中国教育统计年鉴》、教育部统计数据、公开的调研报告等。质性评估深人分析政策实施过程中政策执行者和目标群体的行为，资料来自笔者在全国东、中、西部5省、经济发展水平各异的12个县（区）的实地调研和专家学者的访谈文本。访谈对象包括专家学者9位，教育局行政人员23位，城镇校长25位、教师93位，农村校长28位、教师107位，整理调研文本约45万字。

　　数量指标的计算方法为：班师比指标，采用班级数与教师数的比值作为计算方法；学科结构指标，采用初中各学科教师数占总体教师数的比值作为计算方法；年龄结构指标，采用31?50岁初中教师数占总体教师数的比值作为计算方法。

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