义务教育师资城乡均衡配置政策评估（下篇）(2)

　　第二，"省级统筹，以县为主"的义务教育管理体制，是制约经济欠发达地区实现城乡师资均衡的重要体制障碍。增强农村教师吸引力，需要统筹城乡教师工资福利，大幅度提高农村教师岗位津补贴。2013年，我国义务教育教师工资福利支出达6.54亿元，占经费支出总量的66.16%。教师工资福利是义务教育经费支出中最重要的组成部分，县级财政尤其是经济发展水平较低的县（区）没有足够的能力实现统筹。

　　第三，教师编制标准不适应农村教育需求，造成农村教师数量紧缺。我国中小学教师编制标准相当长时间是按照2001年颁布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》执行，主要按照学生数核定教师编制且向城市倾斜，在当时具有一定的合理性。随着大量小规模学校出现，原有编制标准导致农村教师总量超编而实际缺编。2009年，中央编办、教育部、财政部关于进一步落实《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部〈关于制定中小学教职工编制标准意见〉的通知》强调，参照县镇标准核定农村中小学教职工编制，虽然对编制标准做了调整，但未向农村学校倾斜。2014年，中央编办、教育部、财政部颁布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》提出，将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，对农村边远地区适当倾斜。该项政策执行效果有待进一步监测，但在目前"财政供养人口只减不增"的刚性约束下，实现该目标面临严峻的挑战。

　　第四，农村教师津补贴力度不足，导致农村任教岗位缺乏吸引力。2008年以来，农村教师津补贴制度逐步在全国推行，但仍然存在补贴额度不高、类别划分不明晰等问题。调研发现，我国农村教师的津补贴仅占工资总额的2%?8%，约为30?200元。国际比较表明，日本、韩国等发达国家农村任教津贴发放额度已占工薪总额的25%，[8]澳大利亚中部荒芜地区教师待遇则是其他地区的3倍[9]。比较发现，我国农村教师津补贴额度对教师在农村任教缺乏吸引力。

　　第五，政策执行保障措施缺位，师资均衡配置政策实施受阻。教师交流轮岗期间的管理和评价制度不够完善，使农村学校难以对交流轮岗教师进行有效的管理和评价，导致交流轮岗教师工作积极性不高、学校认同感不强。农村教师缺乏有效的职业发展支撑体系，难以形成教研共同体;有效的继续教育机会匮乏，在职培训和远程培训存在突出的工学矛盾。调查表明，农村教师职业发展速度缓慢，晋升高级职称的速度较城镇教师晚五年左右，职业发展前景黯淡，流失现象严重。

　　(二）均衡配置城乡师资的政策建议

　　第一，加强顶层设计与战略谋划，科学配置城乡教师。在国家教育顶层决策的核心机构设立"教师工作小组"，在中央教育部门设立工作小组办公室，联合编制、财政、人社等部门建立常态化工作机制，顶层设计教师队伍建设和发展政策，对我国城乡教师的规模、层次、结构、素养等进行摸底，科学预测城镇化进程中城乡学龄人口的变化趋势及教师需求，制定城乡教师队伍建设和发展的中长期规划。同时，协同中央各部门，综合运用财政、人事、社保等资源，形成政策体系，为城乡教师队伍建设和发展创设良好的制度环境。地方政府成立相应工作小组，在地方教育行政部门成立地方工作小组办公室，协同地方各部门，落实国家政策，制定、改进和完善地方政策。

　　第二，适当上移教师待遇承担重心，建立义务教育教师待遇保障新体制。进一步明确各级政府职能定位，形成"中央宏观调控、省级保证基准、区县促进优质"的义务教育教师待遇保障新体制。中央财政依据地方财力确定教师待遇转移支付比例并定期调整，形成竞争性拨款机制，以中央财政转移支付为杠杆，调动省级财政投人的积极性。省级财政加大对农村教师基本工资投人力度，强化保障教师基本收人的职能，做好统筹协调、科学规划和制度建设，使省域内各县（区）教师基本收人大体一致。县（区）财政制定教师津补贴额度、标准等，加大对农村教师的倾斜力度，大幅度提高农村教师的收人水平。

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